El modelo de seguridad social dual que funciona en Colombia deja a 5,1 millones de personas sin acceso a la pensión, la mayoría de ellas en situación de pobreza. En el proyecto de ley que cursa en el Congreso de la República y que pretende superar las inequidades, el umbral ha sido objeto de gran controversia pública, ya que los que sostienen como vía de protección el ahorro individual a través de los fondos privados ven reducido el espacio del mercado, mientras que el Estado aumenta su participación con mayor presencia en los escenarios de la seguridad social.

Por: Hernando Torres Corredor | Decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia (UNAL).

El perfil de competencia entre los dos regímenes pensionales generó profundas desigualdades entre los afiliados y cotizantes, entre ellas las tasas de reemplazo diferenciadas. Fuente: Nicol Torres, Unimedios

El mundo moderno se fundamenta en la construcción de un individuo soberano y autónomo, competente para enfrentar los riesgos sociales por sí mismo, mientras en otra parte se ubican los trabajadores no propietarios, quienes deben enfrentar los desafíos de superar los escenarios de inseguridad social donde se encuentran. Según Castel (2003), “el riesgo social como acontecimiento compromete la capacidad de los individuos para asegurar por sí mismos su independencia social. Si no está protegido contra las contingencias, se vive en la inseguridad”.

De la sociedad de la inseguridad se pasará a la sociedad de la solidaridad, y de esta a la seguridad social. En Occidente los principales riesgos sociales son las enfermedades, los accidentes de trabajo, las incapacidades, la vejez empobrecida y la reducción de ingresos de los trabajadores.

En el siglo XX se conoce el diseño del sistema de protección social alemán, bismarckiano, soportado en la obligatoriedad de la afiliación y el financiamiento originado en el Estado, los empresarios y los trabajadores; el sistema de seguridad social es de carácter público, con un fondo común y gestión autónoma. En otro modelo, el profesor británico William Beveridge propuso unificar y reconocer todos los riesgos sociales, suficientes para contar con la ciudadanía social, en este caso la inglesa.

En América Latina, desde la década de 1920 Brasil y Chile incorporan el modelo público de prima media con prestación definida (PD) sobre la base de una solidaridad intergeneracional, y sus aportes les permitían a los trabajadores obtener una pensión de vejez, invalidez, sobreviviente, o una indemnización sustitutiva. Este sistema se centra en la población trabajadora industrial y asalariada, y también da acceso a los servidores públicos. La estructura normativa se creó entre 1945 y 1946.

En los años noventa, en medio de la ola neoliberal, la orientación de las políticas públicas y del Estado sufren una gran transformación, con énfasis en el gobierno de los mercados como mecanismo para proporcionar los servicios públicos y los eventos de la protección social como la salud y las pensiones; se expide entonces la Ley 100 de 1993, que rompe los paradigmas de los modelos clásicos. Chile será el espejo y se incorpora el régimen de ahorro individual con solidaridad de corte privatista, sobre la base de una cotización definida (CD), sujetando la pensión a las variaciones de los mercados financieros: “tu pensión será el producto de tus ahorros individuales en los fondos privados” se convirtió en el “lema” del régimen pensional, como si las cotizaciones al régimen de prima media no fueran igualmente ahorros de los trabajadores y empresarios.

Como lo manifiesta el profesor Carmelo Mesa Lago, a partir de la ruptura chilena surgen nuevos modelos: el sustitutivo, que reemplaza al público (Chile), los modelos mixtos (Uruguay) y el modelo dual o paralelo de carácter competitivo, en el que Colombia queda matriculada: un pulso entre el mercado y el Estado.

¿Qué evaluación presenta este modelo único? De manera abreviada, se afirma que no ha logrado satisfacer las expectativas presentadas en la exposición de motivos para su debate en el Congreso (ponencia número 155). Algunas simplificaciones de esta insatisfacción son:

  • En más de tres décadas solo se ha alcanzado una cobertura del 24,6 %, lo que significa que solo se reconoce una pensión por cada 4 colombianos, uno de los guarismos más bajos de América Latina.
  • En 2013 el país contaba con 2.505.829 pensionados sumando todas las fuentes: Colpensiones (1.905.829), fondos privados (298.948) y el resto en los ya consolidados regímenes especiales y exceptuados. 
  • El modelo de seguridad social dual se caracteriza por ser excluyente. Así, de las mujeres que tienen más de 57 años y de los hombres de más de 62 años, el quantum demográfico arroja una cifra global aproximada de 7,6 millones de ciudadanos, de los cuales 5,1 millones quedan sin acceso a las pensiones, la mayoría de ellos en situación de pobreza.
  • El perfil de competencia entre los dos regímenes pensionales generó profundas desigualdades entre los afiliados y cotizantes, entre ellas las tasas de reemplazo diferenciadas: para prima media estatal entre 65,5 y 80 %, y para el régimen de mercado entre el 20 y el 35 %, con lo cual el régimen de capitalización incumple los mandatos expresados por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que señala un umbral básico del 40 %.
  • Genera inequidad en la distribución de las cotizaciones; se subraya que, de los aportes de los afiliados a los fondos, solo se reconoce el 11,5 % de la cotización total del 16 %, como cuota aparte para las cuentas individuales de los cotizantes. 
  • Otra expresión de desequilibrio aparece cuando se coteja el volumen de afiliados vs. el total de cotizantes, que escasamente registran el 50 % agrupando los dos regímenes, situación que afecta la sostenibilidad financiera del sistema dual.

Estas señales serían suficientes para evidenciar las fallas del sistema dual, ante las cuales el Gobierno nacional presentó un proyecto de ley que cursa en el Congreso de la República y cuyo objetivo es superar estas inequidades y reemplazar el sistema dual por una estructura de pilares que combine instituciones de los regímenes actuales y genere 4 nuevos segmentos.

Estos no se refieren estrictamente a los regímenes pensionales sino a un nuevo enfoque de protección social integral para la vejez. Al reconocer la ciudadanía social se crea un pilar solidario para quienes no participaron en la ruta tradicional de las pensiones, y que estén obligados a cotizar, pilar que ha sido bien recibido por la comunidad. Además se establece un pilar contributivo con un umbral entre 1 y 3 smlmv para ser gestionado por Colpensiones como entidad estatal, y se crea una estructura de mercado para aquellos cuyos ingresos superen los 3 smlmv.

El umbral ha sido objeto de gran controversia pública, ya que los que sostienen como vía de protección el ahorro individual a través de los fondos privados ven reducido el espacio del mercado, mientras que el Estado aumenta su participación con mayor presencia en los escenarios de la seguridad social, bajo el predicado de que esta nueva organización debe superar la ruta de las desigualdades que presenta nuestra sociedad.

El debate continúa en manos del legislador, dado que los recursos de la seguridad social son recursos públicos originados por las empresas, los trabajadores y el apalancamiento del Estado. Es hora de consolidar el liderazgo del Estado social frente a un derecho social fundamental que se había dejado a expensas de los mecanismos del mercado.

Referencias

Castel, R. (2003). La inseguridad social: ¿Qué es estar protegido? Buenos Aires: Manantial.

Información tomada de periodico.unal.edu.co

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